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            政府绩效审计之和谐发展

            作者:佚名    文章来源:互联网    点击数:    更新时间:2009/9/20
              一、政府绩效审计的含义
              绩效审计是指由独立的审计机构或人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证,提出改进建议,促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源,简单地说就是支出是否节约;效率性是指投入和产出的关系,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出,简单地说就是支出是否讲求效率;效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,简单地说就是能否达到目标。按国内外公认的解释,绩效审计也称“3E”审计?梢运,政府绩效审计就是一种将经济监督与经济管理结合起来,对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。
              二、开展政府绩效审计的缘由
              1.开展政府绩效审计是审计事业发展的必然趋势。随着经济和社会发展的需要,审计职能作用的范围不断扩大,传统的合规性财务审计逐步向绩效审计延伸,成为国家审计发展的一种趋势。公众作为公共资源的所有者,希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息;而政府机构为了更好地发挥作用,管理和控制活动不断增强,开支也与日俱增。在这种情况下,人们越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况,要弄清这些问题,任务理所当然地落在了审计机关的身上,因为审计机关可以为社会公众提供政府管理资金和资源的有效信息。
              2.开展政府绩效审计是审计署倡导和鼓励的探索性审计内容。早在1991年的全国审计工作会议上,审计署就提出“既要继续进行财务审计,又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”的工作思路。2002年1月15日,李金华审计长在全国审计工作会议上强调指出:“绩效审计是世界发达国家审计机关的重要任务,加入WTO以后,我国经济与世界经济的一体化增强,审计机关之间相互交流与合作增多,有更多的相通之处需要我们相互借鉴。我们要抓住机遇,积极在效益审计方面进行探索”。同年6月初,李金华审计长在广东省考察审计工作时,对深圳市开展绩效审计工作给予了充分肯定,并要求很好地总结,以探索出自身的规律性,进行理论上的升华。近几年来,我国兴起的领导干部经济责任审计和专项资金审计,除了对其真实性、合规性和合法性进行审查外,还开始对其经济性、效率性和效果性进行评价,这说明绩效审计的观念在我国已经开始萌芽、成长。
              3.开展政府绩效审计,许多国家已经为我们探索出了不少有益的经验。目前,广泛开展绩效审计的国家包括美国、英国、加拿大、德国、瑞典、挪威、荷兰、澳大利亚等,其中有些国家的政府审计机关还总结出了一些相对成熟的绩效审计方法和规律。
              三、政府绩效审计在我国的发展现状
              社会主义审计制度建立于1983年,自此我国的政府审计在监督财政、财务收支的合法性和合理性,促进国民经济持续、健康发展上发挥了很大的作用。但它始终只是作为一种较低层次的审计,还有更广的空间可以发挥作用,完全可以成为一种综合性的经济监督。与西方国家不同的是,我国的财政并非真正意义上的公共财政,与之并存的还有大量以盈利为目的的国有资产财政,这就为我国政府绩效审计工作的开展加大了难度,也就是说,应该将国有资产财政部分的经济效益审查与公共财政部分的经济效益审查并重。总括起来,我国目前的政府效益审计主要是指国家审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位发生的经济活动的经济性、效率性和效果性所进行的审查和评价。但无论是在审计的深度上还是广度上,我国政府绩效审计都未能达到应有的效果。因此,在强调构建和谐社会的今天,以新的角度对我国的政府绩效审计重新审视有重要的意义。
              四、科学发展观之于政府绩效审计
              1、科学发展地看待其本质
              对于绩效审计的“3E”,现在也有人提出增加环境性(Environment)和公平性(Equity)两个内容,变成“5E”,但从内容上讲,环境性和公平性可归于效果性范畴。无论“3E”还是“5E”,都必须坚持全面、协调和可持续的发展观才能实现。这既是建立和谐社会的要求,也是统筹国民经济全局的要求。
              我们的科学发展观有三个重要理念:一是发展;二是以人为本;三是统筹兼顾,达到全面、协调、可持续。综合起来,就是要在统筹兼顾中达到以人为本的发展。也就是说,我们在发展中不仅要协调好国民经济内部的各种关系,而且要协调好人与人之间的各种关系。这就要求我们解决好经济与社会协调发展的问题,形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,即社会主义和谐社会。
              可以说,它对开展政府绩效审计具有现实指导意义?蒲Х⒄构矍康饕匀宋,就是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿,我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。人们的需要通?煞治街郑阂皇且愿鋈嘶蚣彝ノノ惶岢龅乃饺烁霰鹦枰,另一种是以社会为单位提出的社会公共需要。所以,坚持以人为本的一个重要内容,就是同时致力于满足私人个别需要与社会公共需要。一般而言,前一种需要不是审计的对象和内容。随着我国国民经济的不断发展,公共开支也成倍增长,它占国内生产总值的比重日益增加。2003年我国财政支出比1990年增长了7倍。2000年到2003年我国财政支出分别为15886、18902、22012、24607亿元,占GDP比例分别为17.8%、19.7%、21.5%、21.1%,呈增长态势。如此数额巨大的财政支出是否真正满足了私人个别需要和社会公共需要?其使用的合法性、合规性和效益如何?只有通过审计才能判别。近几年来我国采取积极财政政策,政府支配的经济资源更加庞大。政府实际上是受人民之托,作为受托方使用和管理公共资源。正是这种受托经济责任关系构成了政府绩效审计的理论基础。
              在当今民主社会里,政府负有使用最有效的办法管理各项资源,并使其最大限度地达到目的的责任。人民作为公共资源的所有者具有获取政府使用和管理公共资源的效率和效果信息这一社会公共需求的权利。正如杨时展教授所说:“随着民主制度的发展,人民或纳税人就不仅仅要求政府及公职人员‘取之于民,用之于民’,并且要追究政府及公职人员在‘用之于民’时所发生的浪费,不经济的支出和低效率的责任,要求进一步追究货币的代价,经济地用之于民。随着民主制度的更进一步发展,人民或纳税人不但要求一切开支要经济地用之于民,而且要求一切开支要严格按照人民的意志而不是责任人随心所欲的‘赐予’来用之于民,不仅要求开支必须合法、经济,而且要求开支必须达到人民预定的目标,充分体现人民或纳税人的意志……今后,随着民主制度的更进一步发展,人民不但将关心政府支出的合法性、经济性、效果性,而且将更关心它的连带作用,即社会的福利性……”可见,开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制可以满足人民的社会公共需求,体现以人为本的根本目的。
              2、科学发展地看待其评价标准
              评价标准,也就是绩效标准,是管理部门或审计人员衡量经济效益优劣的尺度,是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年6月1日,财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》,以及同年6月29日财政部印发的《国有资本金效绩评价指标解释》(后均经修订),可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外,目前尚无绩效审计的具体规定,审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用,在这种情况下,就造成了对绩效的评价无据可依,无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。应该说以什么样的标准对政府的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。以科学发展观为核心的和谐社会虽然也没有给出具体的评价标准,但却指出了评价标准的一般原则,即全面、协调、可持续。我们认为,这一原则也可作为我们制定政府绩效审计标准的一般原则。
              过去,我们把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”,于是,一些地方政府片面追求GDP增长速度,大搞“政绩工程”,造成了重复建设和浪费资源的现象。而按科学发展观的要求,以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障,就能有效激励和约束政府官员的行为,最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来,减少损失、贪污、贿赂等行为的发生;褂幸恍┑胤轿艘皇钡腉DP增长付出了人力、物力、财力、生态、环境的巨大代价,同时引发了当地诸多社会矛盾,给地方的持续发展带来了长期的包袱。而按构建和谐社会的要求,坚持以经济建设为中心,坚持“五个统筹”,注重人与自然的良性互动,会避免许多损失浪费,实现人与自然的协调发展,促进社会的可持续发展,缓减社会矛盾。
              当然,政府绩效审计标准也包括其考核标准。在制订上也要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。这就要求我们,一是在标准体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面协调发展,不能片面地用经济指标考核政府。二是在经济指标的设置上既要重视反映GDP增长短期绩效指标,又要重视长期绩效指标,使短期绩效指标服从长期绩效指标,注重经济和社会发展的可持续性。三是在各类指标设置上注重绩效与公平结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题,而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同,因此,在绩效审计指标设置上,应保持独立性。四是定量指标与定性指标结合。即把国家的法律法规,党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标,各项业务规范和经济技术指标,以及工作效率和效果的有关相对量指标等相结合。
              3.科学发展地看待其全面实施
              目前的政府绩效审计中,更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的,而对于主要的公共部门,即行政事业单位的经费开支、专项资金,现在还很少开展。与此同时,国有企业是开展经济效益审计最早的领域,近年来随着现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立,注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为,这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题,有向内部审计倾斜的趋势。然而,目前在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题,许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外,随着政府采购工作的兴起,对政府采购活动的审计已经开展了好几年,目前主要关注的仍是真实和合规,对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多?蒲Х⒄构矍康鞯娜、协调、可持续发展,是经济发展、政治发展、社会发展和人的全面发展的统一,是经济社会与人口、资源、环境的统一。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线,也是构建社会主义和谐社会的核心内涵。这就要求政府绩效审计一方面要扩大领域,一方面要兼顾经济性、合规性与效率性的统一,使政府绩效审计得以全方位的事实。
              总之,随着中国政治和经济体制改革的深入和国民经济的发展,尤其是随着科学发展观和构建和谐社会目标的提出,政府绩效审计的需求也日益强烈,绩效审计的开发已成为不可逆转的大趋势。因此我们用新的眼光去看待,以科学地发展观为指导,促进其不断有效发展是具有重大意义的。


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