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            政府绩效审计的理论研究

            作者:佚名    文章来源:互联网    点击数:    更新时间:2009/9/20
              一、政府绩效审计的研究背景及意义
              1、绩效审计已成为当今世界审计的主流。目前国际绩效审计方兴未艾,无论在理论上还是在实践上都达到了一个新高度。就美国、英国、加拿大等一些有代表性的国家而言,绩效审计已经成为政府审计的主要内容,有的甚至占其总工作量的90%以上。如美国的绩效审计、加拿大的综合审计、德国的经济性审计中横向审计方法的运用等,都是这些国家社会经济结构和经济水平发展到一定阶段,在审计理论和实践上的新发展。毋庸置疑,绩效审计已经成为当今政府审计的一个发展方向。
              2、绩效审计是政府审计高层次发展方向。审计不仅要实行真实性合法性审计,更应当实行绩效审计,以便为政府宏观决策服务?梢运,审计本来就应该包括财务审计和绩效审计两个方面,绩效审计之所以出现很晚,只是由于生产力水平、社会和科学的进步程度以及审计技术手段的发展受到当时历史条件的限制而已。正如审计署李金华审计长在2003年全国审计工作会议上的报告中指出的:效益审计是更高层次的审计目标,是审计工作的发展方向。
              3、我国正在积极开展绩效审计试点。在80年代中后期和90年代初,我国审计界对经济效益审计进行了一些探索,没有深入开展。2002年,李金华审计长在全国审计工作会议上也强调指出:“‘绩效审计’是世界发达国家审计机关的重要任务,我们要抓住机遇,积极在效益审计方面进行探索”。我国审计署 2003至2007年审计工作发展规划明确提出要开展效益审计,并且要逐年加大效益审计份量,争取到20(17年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。
              4、绩效审计兴起将推动我国政府审计发展?辜ㄐ蠹,不仅延伸了审计的范围,拓宽了审计领域,而且在财务审计合法性和合规性的基础上,进而审查其合理性和有效性,还保证了审计内容的连续性和完整性。并且,随着绩效审计的广泛实践,在审计制度建设上,绩效审计将由随意性向强制性发展,由零散的、粗略的、弹性较大的审计实践向统一组织、具有一定规模和影响的审计活动发展。并通过立法修规建立健全有关审计制度,规范审计主体和审计客体的行为,从制度上保证这项工作的开展,从而实现绩效审计的法制化、制度化和规范化。同时,绩效审计的不断发展将大力推动审计理论的研究,从而丰富我国审计理论的宝库,提高我国审计理论研究的水平。同时,科学规范的审计理论反过来又将指导我国的绩效审计实践,促进提高我国的审计实践水平。
              总之,开展绩效审计,是在科学审计观指导下的一种科学审计理念,是在新形势下提高审计能力、强化审计监督的一个必然选择,有着极重要的意义。我国的政府审计经过20年的工作取得了辉煌成绩,但仍然处于初级阶段,尚未形成适合中国国情的绩效审计制度。因此,研究探索政府绩效审计具有重要的历史和现实意义。
              二、当前绩效审计研究的重点
              目前,我国审计界已经普遍认识到了开展绩效审计的重要性,掀起了绩效审计研究的热潮。在我国,绩效审计尚处于探索阶段,有许多理论问题和实践问题需要研究,当前绩效审计研究的重点不是探讨是否开展绩效审计,也不是简单地介绍国外绩效审计的做法,而是要着眼于指导我国审计机关开展绩效审计的实践,解决操作层面的问题,一方面,研究我国开展绩效审计的规范化程序和方法,另一方面,把一些实践中开展绩效审计的好办法、好经验进行系统总结和概括,推动我国绩效审计实践的发展。
              当前,绩效审计研究中需要重点解决的问题有,绩效审计项目选择的原则和程序;绩效审计审前调查的步骤、方法;绩效审计目标的确定和标准的选择;绩效审计证据的收集和评价;绩效审计的报告框架、结果沟通与后续跟踪等。
              针对研究重点,当前绩效审计研究的方法应该是与实践紧密结合,规范研究与经验研究相结合,注意解决实践中存在的问题,防止从理论到理论,或者堆砌国外绩效审计的资料,从而脱离实际,难以对实践起到指导作用。
              如何借鉴国外绩效审计的经验,从理论上对绩效审计进行探讨,从实践上对绩效审计“如何去做”的问题进行研究是当前绩效审计研究的重点。本课题研究正是以解决实践问题为出发点,立足于我国的实际情况,全面了解我国审计机关开展效益审计的现状,找出存在的困难和问题,在借鉴国外审计的一些有益做法的基础上,准确理解和把握我国效益审计的定位,探讨如何构建具有中国特色的绩效审计体系。
              三、政府绩效审计的理论架构
              任何一门学科在从萌芽走向成熟的发展过程中,都应在总结实践的基础上形成一套完整的、相互关联的、合乎逻辑的理论框架,理论上的提炼又转而成为指导实践的工具,并在实践中不断进行修正和提高。绩效审计的发展历史并不长,对其理论的研究探讨也就显得越发重要和紧迫,特别是适合中国国情、具有中国特色的理论研究和实践。
              1、受托经济责任学说是绩效审计产生的理论前提。受托经济责任理论一直是传统审计的一个重要理论依据。审计是在这个受托责任的发展过程中,不断扩展起来的。对效益责任履行情况的监督与检查是审计的一项重要内容,绩效审计由此而生?梢匀衔,效益责任的形成及其考核是开展绩效审计的理论前提。
              2、凯恩斯革命和公共支出规模的扩展是绩效审计产生的经济基础?魉怪饕逵行У匾街瘟恕罢嬲木貌≈ⅰ。政府审计以独立的第三者的身份向公共资源的所有者或其他利害关系人提供客观公证的信息,绩效审计应运而生。政府机构的规模不断扩大,管理和控制活动不断增强,政府机构的开支也与日俱增。因此,凯恩斯革命和政府公共支出规模的扩展为绩效审计产生提供了经济基础。
              3、新公共管理运动是绩效审计发展的政治动力。审计时实现公共管理目标的重要手段和工具,公共管理为审计提供了政治、经济和社会环境。新公共管理运动创造的政治环境,推动了绩效审计的发展。
              4、政府绩效审计的目标。笔者认为政府绩效审计的基本目标定位是:对被审计单位是否经济、高效或有效地执行有关政策进行独立审计检查;对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告,为决策机构提供相关的评价意见;发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域,提出审计建议,以帮助被审计单位进行整改。
              5、政府绩效审计的范围。政府绩效审计的范围主要包括:行政事业单位的经费支出,行政单位涉及各级政府部门、人大、政协、以及由国家财政提供工作经费党派机关和部分社会团体;事业单位包括文化教育、科研卫生、社会福利及其它社会公共事业部门;国家投资建设项目。主要是指由财政性资金(财政拨款或财政融资)投资的各种建设项目。有些项目并不全部是由国有资金投入的,但只要是属于政府审计管辖范围内的投资项目都可以进行绩效审计;其他各种专项公共资金的使用。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的,具有特定用途的财政性资金。比如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境;ぷㄏ钭式鸬;国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。
              6、绩效审计的职能作用。绩效审计的主要职能有三:监督、评价、鉴证。其他政府审计也具有这三种职能,但其侧重点有所不同,绩效审计强调评价职能。一方面,从公共资源所有者的角度来说,它是一种重要的防护机制;另一方面,对于公共资源的使用和管理者来说,绩效审计更多地发挥建设性作用。


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